Ricorso della Regione Siciliana, nella persona del suo
Presidente, dott. Raffaele Lombardo, autorizzata a costituirsi in
giudizio innanzi codesta ecc.ma Corte con deliberazione della Giunta
regionale n. 281 del 21 novembre 2008, rappresentata e difesa, giusta
procura a margine del presente atto, dall'avv. prof. Giovanni
Pitruzzella e dall'avv. Franco Castaldi, elettivamente domiciliata
presso l'ufficio della Regione Siciliana in Roma, via Marghera n. 36,
nei confonti dello Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore.
Contro la Corte dei conti, Procura regionale presso la sezione
giurisdizionale per la Regione Siciliana.
F a t t o
Giusta nota prot. n. V2004/02654/GA/329641 del 16 ottobre 2008, a
firma del sostituto procuratore generale (cfr. all. 1) la Procura
regionale della Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
Regione Siciliana, richiedeva - ai sensi dell'art. 74 T.U. Corte dei
conti (r.d. 1214/1934) - alla Assemblea regionale Siciliana (di
seguito A.R.S.) il parere della VI Commissione legislativa «Sanita' e
servizi sociali» sull'atto aggiuntivo (cfr. «Ulteriore potenziamento
del servizio S.U.E.S. 118 regionale») del 4 ottobre 2005 alla
convenzione del 31 Marzo 2001 tra la Regione Siciliana e la Croce
Rossa italiana (cfr. estratto, all. 5); il relativo verbale di
seduta, n. 179 del 19 ottobre 2005, comprensivo di emendamenti; le
generalita' complete e la residenza di deputati che avevano
deliberato con voto favorevole gli emendamenti e il parere sull'atto
aggiuntivo.
Con nota prot. n. 009508 S.G.P.G. del 30 ottobre 2008 (cfr. all.
2) l'A.R.S. riscontrava la suddetta nota; in specie - in ottemperanza
al principio di «leale collaborazione tra Istituzioni», con atto a
firma del Segretario generale - l'Assemblea trasmetteva (ai sensi
dell'art. 34 Reg. int. A.R.S.) il bollettino della seduta n.
179/2005, VI Commissione legislativa permanente, in quanto «atto
destinato ad assicurare la pubblicita' dei lavori delle Commissioni»;
tuttavia la stessa contestualmente specificava - in ossequio ad una
articolata e puntuale ricostruzione «in diritto» della fattispecie -
come la stessa non potesse essere utilizzata comunque per «sindacare
l'attivita' politica qualsivoglia organo di quest'Assemblea
regionale» (sic).
A quest'ultima replicava la Procura regionale richiedente con una
nota a firma del procuratore regionale e del sostituto procuratore
generale (prot. n. V2004/02654/GA/331032 del 7 novembre 2008,
depositata in data 10 novembre 2008; cfr. all. 3) reiterando la
medesima richiesta istruttoria, come formulata ai sensi della
precedente.
In particolare la stessa - nell'assegnare all'A.R.S. un termine
di quindici giorni (per «ragioni di giustizia», ai sensi del gia'
citato art. 74, T.U. Corte dei conti) per la evasione della stessa o
per la comunicazione di eventuali, diverse determinazioni dell'Organo
- rilevava come a fondamento della richiesta di trasmissione dei
relativi atti stesse l'accertamento di «una ipotesi di danno erariale
ben specificata», esso stesso prerogativa della Procura contabile e
di cui l'art. 74 T.U. avrebbe costituito indispensabile strumento
procedurale, finalizzato ad «assicurare l'effettivita' dell'esercizio
della giurisdizione in materia contabile» ai sensi del combinato
disposto dagli artt. 101 e 103 della Costituzione.
Con la nota prot. 010221 S.G.P.G. a firma del Presidente e del
Segretario generale dell'A.R .S. si chiedeva, infine, alla Presidenza
della Regione Siciliana - nella persona del suo Presidente pro
tempore - di sollevare un conflitto di attribuzioni ai sensi degli
artt. 134 della Costituzione e 39 della legge n. 87/1953.
Con deliberazione n. 281 del 21 novembre 2008 (cfr. all. 4) la
Giunta regionale Siciliana - preso atto della suddetta nota -
deliberava di autorizzare il Presidente della regione a sollevare il
predetto conflitto avverso le note n. V2004/02645/GA/329641 del 16
ottobre 2008 e n. V2004/02645/GA/33l032 del 7 novembre 2008,
chiedendone altresi' la sospensione in via cautelare ex art. 40 della
legge n. 87/1953.
Queste le premesse «in fatto».
D i r i t t o
Tale breve excursus storico-ricostruttivo della vicenda oggetto
del presente giudizio suggerisce - in via preliminare - di
distinguere i motivi di censura secondo l'ordine che segue.
1. - Profilo procedurale o di legittimita': ammissibilita' del
conflitto.
L'odierno ricorrente solleva innanzi codesta ecc.ma Corte
costituzionale conflitto di attribuzioni intersoggettivo, ai sensi
degli artt. 39-41 della legge n. 87 del 1953, nonche' degli artt.
27-29 delle Norme integrative per i giudizi innanzi la Corte
costituzionale.
Come e' noto, tale particolare giudizio - nell'ambito del
complessivo sistema di giustizia costituzionale italiano - e'
funzionale a dirimere i conflitti che insorgano fra Stato e regione
(o fra regioni) relativamente ad atti o amministrativi o interni al
procedimento di formazione delle legge o, infine, anche
giurisdizionali che - adottati da qualunque organo dello Stato o
della regione - siano ritenuti lesivi di competenze
costituzionalmente attribuite, rispettivamente, alla regione o allo
Stato.
L'oggetto del relativo giudizio puo' essere identificato, dunque,
sia nell'atto presuntivamente invasivo sia nella competenza, statale
o regionale, che si pretenda invasa: i vizi di legittimita' che si
possono far valere, infatti, sono solo quelli che costituiscano
altresi' violazione delle attribuzioni che la Costituzione riconosce
all'Ente (cfr. sul punto A. Ruggeri ed A. Spadaro, Lineamenti di
giustizia costituzionale, Torino, 2007; E. Malfatti, S. Panizza, R.
Romboli, Giustizia costituzionale, Torino, 2007).
Tanto premesso, codesta ecc.ma Corte ha avuto modo di rilevare
come «il conflitto di attribuzioni puo' essere sollevato da una
regione non solo quando si contesti l'appartenenza del potere allo
Stato ma anche quando venga dedotto che l'esercizio del potere abbia
determinato una lesione della sfera di attribuzioni che, in base alla
Costituzione, .spettano alla regione stessa [corsivo aggiunto
n.d.r.]» (cfr. Corte costituzionale, 9 marzo 1989, n. 104). Nel solco
di tale rilievo, la stessa ha ritenuto altresi' ammissibile un
conflitto di attribuzione tra Enti avente ad oggetto un atto
giurisdizionale (ex plurimis, cfr. Corte costituzionale,14 guigno
1990, n. 285; Corte costituzionale, 23 marzo 2001, n. 76) « a
condizione che la stessa proporzione del conflitto non si risolva in
un mezzo improprio di censura del modo di esercizio della funzione
giurisdizionale, giacche' avverso gli errori in iudicando di diritto
sostanziale o processuale valgono i rimedi consueti riconosciuti
dagli ordinamenti processuali delle diverse giurisdizioni e non il
conflitto di attribuzione [corsivo aggiunto]» (cfr. Corte
costituzionale, 19 gennaio 2007, n. 7).
Invero nel giudizio per conflitto di attribuzione fra Enti,
l'asserita lesivita' dell'atto impugnato deve essere valutata alla
stregua delle caratteristiche di «comportamento significante,
imputabile allo Stato, dotato di efficacia o di rilevanza esterna,
diretto ad esprimere in modo chiaro ed in equivoco la pretesa di
esercitare una data competenza [corsivo aggiunto, n.d.r.]» (in tal
senso, cfr. Corte costituzionale, 20 febbraio 2007, n. 39). In tal
senso, la figura dei conflitti di attribuzione non concerne la sola
ipotesi di contestazione dell'appartenenza del medesimo potere,
rivendicato per se' da ciascuno dei soggetti contendenti, ma
comprende ogni ipotesi in cui «all'illegittimo esercizio di un potere
consegua la menomazione di una sfera di attribuzioni
costituzionalmente assegnata ad un altro oggetto» (cfr. nuovamente
Corte costituzionale, 14 giugno 1990, n. 285); il che e' elemento
sufficiente - appunto - a radicare l'interesse a ricorrere di chi
contensti la legittimita' della attribuzione esercitata attraverso la
sua adozione.
Appare di tutta evidenza - sotto questo profilo - come nella
fattispecie in esame ricorrano i suddetti presupposti oggettivi per
il sollevamento del conflitto, atteso che la richiesta contenuta
negli atti impugnati (i.e. le note della Procura regionale della
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana)
determina una lesione delle attribuzioni costituzionalmente
riconosciute alla Regione Siciliana - ed, in specie, alla Assemblea
regionale Siciliana - essendo possibile riscontrare, nei medesimi
atti, i suddetti elementi di efficacia e rilevanza esterna in cui si
esprime la pretesa (lato sensu statale) di esercitare una determinata
competenza.
2.1. - Profili sostanziali o di merito (soggettivo): autonomia
degli organi legislativi della regione.
Ai sensi dell'art. 74 T.U. Corte dei conti (r.d. 1214/1934) «il
pubblico ministero nelle istruttorie di sua competenza puo' chiedere
in comunicazione atti e documenti in possesso di autorita'
amministrative e giudiziarie e puo' inoltre disporre accertamenti
diretti [corsivo aggiunto, n.d.r.] ». E' su tale norma che la Procura
regionale della Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
Regione Siciliana, fonda la richiesta oggetto del presente ricorso.
Per un corretto inquadramento della fattispecie in esame, dunque,
e' necessario preliminarmente decodificare l'endiadi «autorita'
amministrative» utilizzata dal Legislatore - alla luce della
interpretazione che della stessa e' stata offerta in sede
giurisprudenziale e dottrinale - al fine di stabilire se ed in che
termini in essa possano essere ricompresse anche le Assemblee
legislative.
La premessa di tale disamina critica apuo' essere ricavata dalle
stesse parole del giudice contabile, il quale ha affermato come
«l'attivita' istruttoria del giudizio contabile ha come referente un
corpus normativo specifico. La materia e', infatti, regolata
dall'art. 74, r.d. n. 1214 del 1934, secondo cui la Corte puo'
ammettere i mezzi istruttori che ritenga necessari, dell'art. 16,
d.l. n. 152 del 1991, convertito nella legge n. 203 del 1991, che ha
previsto che la Corte puo' disporre ispezioni ed accertamenti diretti
presso le pubbliche amministrazioni [...] e dall'art. 2, comma 4,
legge n. 19 del 1994, secondo cui la Corte (nell'ambito
dell'esercizio delle proprie competenze giurisdizionali) puo'
altresi' delegare adempimenti istruttori a funzionari delle pubbliche
amministrazioni [corsivi aggiunti, n.d.r.]» (cfr. Corte dei conti,
Reg. Lombardia, sez. giur., 17 maggio 2006, n. 294).
Quanto al profilo c.d. «soggettivo», dunque emerge con evidenza
come presupposto per la suddetta richiesta di atti e documenti e' che
la stessa sia indirizzata ad «autorita' amministrative»; invero le
stesse «autorita» nei confronti delle quali e' previsto che possano
essere disposte altresi' «ispezioni ed accertamenti diretti».
Si deve allora ritenere possibile connotare l'A.R.S. - e, di
conseguenza, i relativi «organi interni» - alla stregua di una
«autorita' amministrativa», nel senso fatto palese e proprio dalla
predetta norma?
Sul punto piace rievocare, in primo luogo, il risalente
insegnamento di codesta ecc.ma Corte costituzionale, la quale «non
dubita che l'Assemblea regionale Siciliana non possa essere
configurata come organo amministrativo, giacche' le sue attribuzioni
- cosi' come delineate nello statuto che realizza le particolari
forme di autonomia previste nell'art. 116 della Costituzione - sono o
legislative (artt. 14-19 dello statuto siciliano) o politiche (artt.
9, primo comma, e 20, secondo comma) e mai amministrative [...] fino
al punto che anche il potere regolamentare di esecuzione delle leggi
e' demandato al Governo regionale (art. 12, terzo comma) [corsivi
aggiunti, n.d.r.]» (cfr. Corte e costituzionale, 10 giugno 1964, n.
66).
Tale connotazione e' ripresa anche da autorevole dottrina (T.
Martines, Consiglio regionale (voce), in Enc. giur., IX, 276-285) la
quale - nel rilevare come le funzioni attribuite ai consigli
regionali possano essere classificate in «funzioni di predisposizione
normativa» (i.e. legislativa, statutaria, regolamentare); «funzioni
di direzione politica» (i.e. formazione della giunta, rapporto di
fiducia giunta consiglio); «funzioni esecutive» (i.e. amministrazione
attiva, consultiva e di controllo) - precisa che, nella distribuzione
delle relative competenze fra gli organi dell'Ente regione,
all'organo legislativo (i.e. il Consiglio) sono attribuite invero
solo le funzioni normative, le funzioni amministrative essendo
attribuite invece agli organi esecutivi (i.e. Presidente e Giunta).
Se anche alla Assemblea si volesse estendere, dunque, il mero
esercizio di funzioni amministrative - mediante l'adozione di atti
«materialmente e formalmente amministrativi» e/o «materialmente
amministrativi e formalmente legislativi» (cfr. T. Martines, ibidem)
- in ogni caso tale caratterizzazione non potrebbe ridondare anche
nei confronti degli organi c.d. «ordinari» della Assemblea, e cioe' i
gruppi parlamentari (sul punto cfr. Corte costituzionale, 27 luglio
2005, n. 337) e le commissioni permanenti (sul punto, invece, cfr.
Corte costituzionale, 2 giugno 1994, n. 209).
Proprio con riferimento alla qualifica degli organi interni alla
Assemblea infatti, appare di particolare rilievo quanto precisato da
codesta ecc.ma Corte: «l'esclusione delle funzioni legislative,
qualsiasi sia il soggetto o l'organo che le eserciti, dagli oggetti
del potere istruttorio connesso alla giurisdizione contabile ha la
sua giustificazione costituzionale nel carattere primario delle
predette funzioni, carattere dal quale deriva la stessa soggezione
del giudice (soltanto) alle leggi, tanto se statali, quanto se
regionali (art. 101 della Costituzione; v. anche Corte cost., sent.
n. 285/1990).
Sotto il profilo indicato, in relazione a organi non
costituzionali, ancorche' di rilievo costituzionale - come
l'Assemblea regionale siciliana o, in genere, i consigli regionali -
che non godono, in quanto tali, di un'eccezionale esenzione dalla
giurisdizione ordinaria o amministrativa, la nozione di autorita'
amministrativa contenuta nell'art. 74 del regio decreto n. 1214 del
1934 va decifrata nel senso che, mentre ricomprende le attivita'
delle assemblee regionali di carattere amministrativo (vale a dire,
nel caso della Assemblea Siciliana, le attivita' di organizzazione
degli uffici e quelle attinenti al personale dipendente), esclude,
invece, dal proprio ambito le attivita' inerenti allo svolgimento
delle funzioni legislative e quelle direttamente strumentali
all'esercizio di queste ultime (attivita' ispettive, commissioni
d'inchiesta, poteri di controllo politico, etc.) [corsivi aggiunti,
n.d.r..]» (cfr. ancora una volta Corte costituzionale, 2 giugno 1994,
n. 209).
E' proprio alla luce di tale interpretazione «autentica» della
ricordata endiadi «autorita' amministrative» - nell'ambito dell'art.
74 T.U. Corte dei conti - che la Consulta ha orientato la propria
giurisprudenza in materia di «limiti alla giurisdizione contabile»
(si vedano, sul punto, i nn. 3 e 4 del considerato in diritto della
gia' citata sent. 209/1994: «per la verita', dall'esame della
deliberazione istitutiva non risulta espressamente definita la natura
della commissione destinataria della nota impugnata, ne' risultano
richiamati articoli di legge o norme del regolamento assembleare a
giustificazione dell'istituzione della commissione stessa. E, in
effetti, quest'ultima non rientra in alcuna delle fattispecie
previste dal predetto regolamento, essendo stata istituita, in data
22 marzo 1993, mediante una deliberazione del Consiglio di Presidenza
ed avendo una composizione mista formata da tre deputati regionali e
quattro esperti esterni all'Assemblea regionale, aventi il compito di
valutare da un punto di vista tecnico le scelte operate riguardo al
sistema informativo della stessa Assemblea. Si deve concludere,
pertanto, che, nonostante la denominazione (Commissione d'indagine),
quella in esame [...] e' piuttosto una commissione istituita extra
ordinem, avente il compito di coadiuvare il Presidente dell'Assemblea
con pareri tecnici in vista del miglior svolgimento della funzione
tipicamente amministrativa del Presidente stesso in ordine
all'organizzazione degli uffici e dei servizi dell'Assemblea
regionale siciliana e all'esercizio dei connessi controlli. In
considerazione della natura giuridica della commissione d'indagine
esaminata e delle sue attivita', non vi puo' esser dubbio, dunque,
che [...] essa rientri fra le autorita' amministrative alle quali la
Procura generale presso la Corte dei conti puo' richiedere atti e
documenti ai sensi dell'art. 74 del regio decreto n. 1214 del 1934
[corsivi aggiunti, ndr.]»; nello stesso senso cfr. Corte e
costituzionale, 14 giugno 1990, n. 285).
Contestualizzando tali ultime riflessioni giurisprudenziali
nell'ambito della fattispecie in esame non e' dubbio - a contrario -
che la VI Commissione legislativa «Sanita' e servizi sociali» non
possa essere considerata ex se una «autorita' amministrativa» e debba
essere considerata invece - sia in relazione alla sua natura
giuridica sia in relazione alla attivita' svolta (sulla quale
funditus infra, §2.2) - titolare della funzione legislativa e (nel
caso in esame, parafrasando codesta ecc.ma Corte) altresi' esercente
ulteriori funzioni «direttamente strumentali» all'esercizio di
quest'ultima.
2.2. - Profili sostanziali o di merito (oggettivo): autonomia
della funzione legislativa della regione.
La definizione della natura degli organi interni dell'A.R.S.
postula necessariamente un rinvio incidentale alle funzioni
esercitate dagli stessi: la natura (oggettiva) delle funzioni
ridonda, infatti, su quella (soggettiva) dell'organo.
L'interdipendenza fra profilo soggettivo (i.e. la natura dell'organo)
e profilo oggettivo (i.e. la natura delle attivita' di cui esso e'
titolare) si esprime, infatti, nel c.d. «nesso funzionale» fra
soggetto agente e funzioni connesse agli atti compiuti.
Invero di tale nesso funzionale da atto anche la dottrina,
laddove distingue gli atti adottati dai Consigli regionali in atti
«materialmente e formalmente amministrativi» ed atti «materialmente
amministrativi e formalmente legislativi» (cfr. T. Martines, op.
cit.; ugualmente A. Casu, op. cit.; cfr. supra, §2.1); ed ugualmente,
sul punto, codesta ecc.ma Corte ha sottolineato come, con specifico
riferimento all'A.R.S., «la nozione di autorita' amministrativa [...]
ricomprend[a] le attivita' delle assemblee regionali di carattere
amministrativo (vale a dire [...] le attivita' di organizzazione
degli uffici e quelle attinenti al personale dipendente)» (cfr. Corte
costituzionale, 2 giugno 1994, n. 209) cosi' distinguendosi la
posizione dei consiglieri - comunque garantiti nell'esercizio della
funzione legislativa, di quella di indirizzo politico, nonche' di
quelle amministrative - da quella dei componenti degli altri organi
istituzionali regionali, e cio' proprio in relazione al tipo di
attivita' svolta (cfr. Corte costituzionale, 27 marzo 1975, n. 81;
Corte costituzionale, 20 marzo 1985, n. 69).
Riguardo alla attivita' consultiva delle Assemblee legislative,
attenta dottrina ha rilevato altresi' come «l'espressione di pareri
su atti del Governo rappresenta certamente una delle principali
manifestazioni della funzione di controllo del Parlamento nei
confronti dell'esecutivo. Una funzione che costituisce, per un verso,
il corollario necessario ed imprescindibile del principio della
separazione dei poteri e, per l'altro verso, vanta una significativa
primogenitura nei confronti delle altre funzioni imputate al potere
legislativo [corsivo aggiunto, n.d.r..]» (in tal senso A. Casu,
Considerazioni in tema di parere parlamentare su atti del Governo, in
Il Parlamento della Repubblica: organi, procedura, apparati, Roma,
Camera dei deputati, 1992, pag. 295).
Nell'ambito dell'ordinamento regionale siciliano, l'esercizio
della predetta funzione di controllo e' stato codificato ai sensi
dell'art. 70-bis del regolamento interno dell'A.R.S. (approvato ai
sensi dell'art. 4 dello statuto speciale) il cui primo comma prevede
che «nei casi in cui il Governo sia tenuto per legge a richiedere un
parere parlamentare in ordine ad atti che rientrano nella sua
competenza, la relativa richiesta e' inoltrata al Presidente
dell'Assemblea che la assegna alla Commissione competente in base
alle norme della legge e del regolamento interno [corsivi aggiunti,
n.d.r.]».
Posto che la natura «politica» dei relativi pareri e' stata
riconosciuta come tale anche dalla suprema magistratura
amministrativa regionale - la quale ha rilevato come essi siano
«pareri non tecnici ma lato sensu politici, frutto di piu' generali
valutazioni relative agli indirizzi dell'A.R.S. in materia» e cio'
proprio perche' resi da una «Commissione legislativa, la quale non e'
una amministrazione preposta alla tutela di settore» (cfr. C.G.A.,
sez. giur., sent. 31 ottobre 1995, n. 309) - appare di tutta evidenza
come la richiesta della Procura regionale della Corte dei conti
interferisca nella procedura descritta proprio dal citato art. 70-bis
e, di conseguenza, riguardi una attivita' per cio' sottratta al
sindacato giurisdizionale del giudice contabile.
Ed invero, la matrice normativa della attivita' (sub iudice)
della VI Commissione legislativa deve essere identificata sia nella
previsione di cui alla 1.r. n. 30/2000, secondo comma dell'art. 11
(«Proroga del termine per la gestione dello sistema di emergenza e
del numero unico 118 di cui al comma 1 dell'art. 39 della legge
regionale 7 agosto 1997, n. 30») ai sensi del quale «l'Assessore
regionale per la sanita' provvede alla stipula del nuovo contratto
[...] su conforme parere favorevole espresso dalla Commissione
legislativa Serviti sociali e sanitari dell'Assemblea regionale
siciliana [corsivo aggiunto, n.d.r.]», sia nel secondo comma
dell'art. 21 della relativa Convenzione («Convenzione per lo
svolgimento delle attivita' di trasporto sanitario e di emergenza»)
ai sensi del quale «ogni modifica alla presente Convenzione o atto
aggiuntivo ad essa dovranno essere sottoposti al preventivo parere
della Commissione legislativa sanita' e serviti sociali [corsivo
aggiunto, n.d.r.]».
Il combinato disposto dalle suddette norme - in armonia con la
previsione di cui all'art. 70-bis del regolamento interno dell'A.R.S.
e, quindi, presidiato dall'art. 4 dello Statuto speciale della
regione siciliana (su cui cfr. Corte costituzionale, 30 giugno 1964,
n. 66: «non si nega all'Assemblea regionale Siciliana l'indipendenza
nella misura necessaria ad assicurare il libero esercizio delle sue
funzioni legislative e politiche: il potere di regolamento, infatti,
offre la possibilita' di dettare norme di organizzazione dei servizi
e degli uffici e di disciplina dei rapporti coi dipendenti secondo
l'autonomo apprezzamento che l'Assemblea fa delle proprie esigenze
[corsivo aggiunto, n.d.r.]») - indubitabilmente chiarisce come la VI
Commissione legislativa abbia reso il suddetto parere nel pieno
esercizio di una funzione di «controllo e direzione (lato sensu)
politica», rientrante nell'alveo della relativa prerogativa
costituzionalmente garantita.
Dalla natura acclaratamente politica della funzione esercitata
dunque discende - giusto il consolidato orientamento dottrinale di
codesta ecc.ma Corte, cosi' come supra riferito - sia la statuizione
di principio attinente alla qualifica soggettiva, ovvero alla «natura
politica», dell'Organo assembleare e dei suoi organi interni sia, di
conseguenza, l'esclusione della applicabilita' dell'art. 74 T.U.
Corte dei conti all'A.R.S. ed alla VI Commissione legislativa: le
stesse infatti non sono configurabili alla stregua di «autorita'
amministrative» e non possono essere comunque legittime destinatarie
della richiesta avanzata dalla Procura regionale della Corte dei
conti, formulata ai sensi della predetta norma.
In effetti la rilevanza del suddetto «modello funzionale» esclude
la applicabilita' del citato art. 74 T.U. Corte dei conti al caso in
esame: la specifica attivita' svolta dalla VI Commissione legislativa
«Sanita' e servizi sociali» - in ottemperanza all'art. 21 della
Convenzione, come richiamato dall'art. 11 della l.r. n. 30/2000 e
dall'art. 70-bis del Reg. int. A.R.S. - non puo' essere ricondotta
nell'alveo di funzioni di «organizzazione degli uffici» e/o attinenti
alla «gestione del personale dipendente». La richiesta della Procura
regionale ha ad oggetto, invero, una attivita' (i.e. il parere
relativo alla regolamentazione e gestione del servizio di emergenza
«118» da parte della Regione Siciliana) che deve ritenersi certamente
ricompresa, viceversa, nell'ambito di quelle inerenti lo svolgimento
delle funzioni legislative ovvero di quelle direttamente strumentali
all'esercizio di queste ultime; in altri termini, attivita'
qualificabili lato sensu come «politiche» (cfr. supra, § 2.1).
In nessun modo tale parere - che peraltro costituisce, come
espressamente riconosciuto dalla stessa Procura e come fatto palese
dal richiamato combinato normativo, un atto necessario del
procedimento di gestione del suddetto servizio - puo' essere
ascritto, dunque, nell'alveo di quelle attivita' di carattere
amministrativo in ordine alle quali trova accoglimento la nozione di
«autorita' amministrativa» contenuta nell'art. 74 del r.d. 1214/1934.
La rilevanza del suddetto nesso funzionale si esprime, peraltro,
anche nel peculiare status dei parlamentari regionali: e' notorio,
infatti, che le prerogative costituzionalmente attribuite ai membri
eletti del Parlamento nazionale, ai sensi dell'art. 68, debbano
ritenersi estese anche ai parlamentari regionali, giusta l'espressa
previsione di cui all'art. 122, comma 4 (cfr., rispettivamente, «I
membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle
opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro funzioni
[...] I consiglieri regionali non possono essere chiamati a
rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio
delle loro funzioni»; cfr. nello Statuto speciale della Regione
Siciliana: «i deputati non sono sindacabili per i voti dati
nell'Assemblea regionale e per le opinioni espresse nell'esercizio
della loro funzione», art. 6, r.d.l. n. 455/1946, convertito in legge
cost. n. 2/1948).
Come ha rilevato codesta ecc.ma Corte «le attribuzioni dei
Consigli regionali si inquadrano [...] nell'esplicazione di autonomie
costituzionalmente garantite [...] Cosi' il legislatore costituente
ha previsto all'art. 122, quarto comma, Cost., la non responsabilita'
dei consiglieri regionali per le opinioni espresse ed i voti dati
nell'esercizio delle loro funzioni [...] spiccano tra esse la
funzione legislativa e di indirizzo politico. La irresponsabilita'
[...] comprende quindi certamente le opinioni ed i voti manifestati
nell'esercizio delle funzioni spettanti al Consiglio [corsivi
aggiunti, n.d.r.]» (cfr. Corte costituzionale, 27 marzo 1975, n. 81).
In particolare, relativamente alla estensione dell'immunita' dei
consiglieri regionali, Essa ha sancito come la stessa avesse ad
oggetto «la funzione legislativa e quella di indirizzo politico
svolte dai consigli regionali, nonche' le funzioni amministrative
attribuite al consiglio« precisando, altresi', come «il criterio di
delimitazione dell'immunita' [...] non [stesse] nella forma degli
atti deliberati, coprendo tale immunita' oltre che la funzione
legislativa anche quelle politica e amministrativa, bensi' nella
fonte attributiva delle funzioni alla regione, nel senso che
l'immunita' puo' essere riconosciuta solo con riferimento a funzioni
o attivita' attribuite alla regione dalla Costituzione o da leggi
statali [corsivi aggiunti, n.d.r.]» (cfr. Corte costituzionale, 20
marzo 1985, n. 69; in senso conforme cfr. Corte costituzionale, 20
dicembre 1994, n. 432; sui profili «oggettivi» della insindacabilita'
si veda, recentemente, ex plurimis Corte costituzionale, 16 luglio
2008, n. 279).
Il suddetto indirizzo ermeneutico - relativo alla limitazione
della giurisdizione sotto il profilo c.d. «oggettivo» - e' stato
accolto finanche dallo stesso giudice contabile, laddove questi ha
affermato come «ai sensi dell'art. 6 dello statuto della Reg. Sicilia
i deputati regionali non sono sindacabili per i voti dati
nell'assemblea regionale e per le opinioni espresse nell'esercizio
della loro funzione: tale guarentigia costituzionale comprende anche
il potere di dettare norme di organkzaione dei servizi e di
disciplinare i rapporti con i dipendenti secondo l'autonomo
appreamento che l'assemblea fa delle proprie esigenze; va, pertanto,
esclusa la giurisdizione del giudice contabile nei confronti dei
deputati regionali, componenti il consiglio di presidenza
dell'assemblea regionale siciliana (A.R.S.), per aver adottato norme
di carattere regolamentare in materia di stato economico del
personale, trattandosi di funzione loro espressamente attribuita
dall'art. 4 dello statuto [corsivo aggiunto, n.d.r.]» (cfr. Corte dei
conti Reg. Sicilia, sez. giur., 8 settembre 1997, n. 238).
Gia' dalle premesse considerazioni pare possibile dedurre -nel
caso di specie - l'infondatezza della richiesta avanzata all'A.R.S.
dalla Procura regionale della Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per la Regione Siciliana.
Ma v'e' di piu'.
A suffragio di tale conclusione infatti, e' possibile richiamare
ulteriori e recenti considerazioni licenziate - in un caso del tutto
analogo a quello in esame - da codesta ecc.ma Corte, la quale ha
stabilito come «non spetta allo Stato e, per esso, al Procuratore
regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per
la Regione Siciliana emettere [...] ordini di esibizione diretti ai
rappresentanti legali di tutti i gruppi parlamentari costituiti
presso l'Assemblea regionale Siciliana, con i quali viene ordinato di
esibire in forma integrale la documentazione e gli atti contabili
pertinenti le contribuzioni ed i finanziamenti liquidati
dall'Assemblea regionale siciliana, con conseguente annullamento
degli ordini di esibizione predetti. Non sussistendo, infatti, in
capo all'organo emanante un potere di controllo generalizzato e
permanente, gli ordini di esibizione impugnati si distinguono per una
genericita' soggettiva ed oggettiva, sintomatica di attribuzioni
esercitate in modo eccedente rispetto ai confini tipizzati
dall'ordinamento, si' da produrre una menomazione nella sfera
presidiata dalle garanzie di autonomia della funzione legislativa
della Regione ricorrente [corsivi aggiunti, n.d.r.]» (cfr. Corte
costituzionale, 27 luglio 2005, n. 337).
Dalle superiori considerazioni, emerge con evidenza l'obiettivo
di codesta ecc.ma Corte di identificare una «area funzionale» -
connotata proprio dalle particolari attribuzioni costituzionali
dell'Assemblea elettiva - rispetto alla quale si deve ritenere
limitato, sia soggettivamente sia oggettivamente, il potere di
intervento dell'Autorita' giudiziaria ordinaria ed amministrativa. E
che nell'ambito della suddetta «area funzionale» non possa incidere
nemmeno la valutazione della stessa Corte - seppure di mera
ragionevolezza - pare confermato nella sentenza 94 del 1995, laddove
era gia' stato sancito come non spettasse comunque ad Essa di
valutare eventuali incongruenze procedurali nella formazione di
disposizioni di legge regionale (siciliana), in relazione all'art. 12
dello Statuto, in quanto ricavabili da distinte norme del regolamento
interno dell'Assemblea regionale Siciliana (in tal senso cfr. Corte
costituzionale, 30 marzo 1995, n. 94).
Tanto Premesso dunque, si puo' ritenere ormai acquisito il dato
per cui l'insindacabilita' parlamentare - anche a livello regionale -
si estende a tutti «quei comportamenti che, pur non rientrando fra
gli atti tipici, siano collegati da nesso funzionale con l'esercizio
delle attribuzioni proprie dell'organo di appartenenza» (cfr. Corte
costituzionale, 22 ottobre 1999, n. 391).
Ed e' nel solco di tale giurisprudenza che si iscrivono, allora,
anche quelle note dottrinali volte ad indicare quali siano le
attivita' (regionali) coperte dall'insindacabilita', configurandosi
cosi' una omogenea categoria di atti che «costituiscono esplicazione
di una funzione affidata a[l Consiglio] dalla stessa Costituzione o
da altre fonti normative cui la stessa rinvia» (in tal senso si veda
A. Pertici, Art. 122, in R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti [a cura
di], Commentario alla Costituzione, Torino, 2006, pag. 2444; ivi si
veda, altresi', M. Cerase, Art. 68); certamente rientrano nella
suddetta categoria l'attivita' legislativa, quella di vigilanza e di
controllo; l'attivita' amministrativa e di autorganizzazione interna
(cfr. A. Pertici, ibidem, e giurisprudenza ivi citata).
Con particolare riferimento, poi, all'ampio potere che il
Procuratore della Corte dei conti ha nei giudizi di responsabilita'
per danno erariale, sempre la dottrina ha sottolineato come lo stesso
debba essere esercitato comunque in presenza di fatti o di notizie
che facciano presumere comportamenti di pubblici funzionari
ipoteticamente configuranti illeciti produttivi di danno erariale e
deve essere diretto ad acquisire atti o documenti precisamente
individuabili, di modo che l'attivita' del procuratore cui tali
richieste ineriscono non possa essere considerata come una impropria
attivita' di controllo generalizzata e permanente. Sicche' tale
attivita' inquisitoria, ove non suffragata da elementi concreti e
specifici - poiche' svolta sulla base di mere ipotesi ed astratte
supposizioni, in relazione ad un intero settore di attivita'
amministrativa - trasmoderebbe in una vera e propria attivita' di
controllo da parte di un organo che, per legge, non e' abilitato ad
effettuarlo (cfr. M. Pieroni, La giurisprudenza della Corte
costituzionale del 2005 in tema di giurisdizione della Corte dei
conti: la pronuncia n. 337, in Foro amm., 2005, 12, 3558; ed ivi la
giurisprudenza citata; in particolare cfr. Corte cost., sentt. nn.
104/1989, 100/1995, 209/1994).
Posto dunque che l'ordinamento interno dell'A.R.S. incontra il
solo limite della Costituzione e dello statuto speciale, pare
evidente - alla stregua delle superiori considerazioni problematiche
- che la suddetta area funzionale, sulla quale si estende il vincolo
di insindacabilita', configuri un limite di carattere «oggettivo», e
non gia' solo «soggettivo», all'esplicazione del potere (anche
meramente istruttorio) dall'Autorita' giudiziaria. Impostazione
confermata, peraltro, dalla citata giurisprudenza di merito
-amministrativa e contabile siciliana - laddove essa ha rilevato come
oggetto del sindacato giurisdizionale puo' essere solo la conformita'
dei provvedimenti adottati dagli organi di autogoverno con le
disposizioni contenute nei regolamenti interni, approvati sulla base
della potesta' normativa della Assemblea.
3. - Profili di legittimita' e di merito: oggetto e limiti della
giurisdizione contabile (cenni); genericita' della richiesta.
Per completezza espositiva corre l'obbligo di rassegnare
brevemente oggetto e limiti della giurisdizione contabile e del
relativo controllo, in quanto afferenti alla risoluzione della
fattispecie in esame. Il raccordo fra limite «soggettivo» ed
«oggettivo» alla controllo esercitato dalla Corte dei conti - cosi'
come rassegnato sub §2.1 e 2.2 - puo' essere ricondotto, infatti,
proprio ai confini tracciati dal Legislatore ed, a fortiori, dalla
dottrina e dalla giurisprudenza intorno alle funzioni del Giudice
contabile.
Come e' noto la Corte dei conti e' titolare (ex art. 103 Cost.)
della funzione giurisdizionale contabile; l'esercizio di tale
funzione e' integralmente disciplinato dagli artt. 44 e seguenti del
T.U. Corte dei conti (oltreche' dal regolamento di procedura del
1933) e si estende dal giudizio sugli agenti contabili dello Stato,
alle ipotesi di irregolarita' di gestione e di comportamenti dannosi
posti in essere dai funzionari: sotto questo profilo la Costituzione
ha prefigurato il giudice contabile alla stregua di un «giudice
amministrativo speciale», titolare della «giurisdizione nelle materie
di contabilita' pubblica e nelle altre specificate dalla legge» (cfr.
A. Bax, La Corte dei conti, Napoli, 2004, pag. 153; Domenichelli, I
giudizi della Corte dei conti, in AA.VV., Diritto amministrativo,
pag. 2125).
A fronte della sua vis expansiva, i confini di tale giurisdizione
- che la menzionata dottrina definisce, altresi', come «piena,
esclusiva e tendenzialmente generale» - sono stati ricondotti alle
sole materie espressamente previste dal Legislatore proprio da
codesta ecc.ma Corte, la quale ha stabilito come «la Corte dei conti
e' titolare di giurisdizione sulle materie di contabilita' pubblica,
comprendente sia i giudizi di conto sia quelli di responsabilita' a
carico degli impiegati e degli agenti contabili dello Stato e degli
enti pubblici economici. La materia della contabilita' pubblica e'
sufficientemente individuata nell'elemento soggettivo
(amministrazione pubblica soggetto passivo del danno) e nell'elemento
oggettivo (qualificazione pubblica del denaro e del bene oggetto
della gestione). Peraltro, anche in tale materia, la giurisdizione
della Corte dei conti e' solo tendenzialmente generale e sono sempre
possibili deroghe mediante apposite disposizioni legislative.
Comunque l'attribuzione di giurisdizione alla Corte dei conti postula
puntuali disposizioni legislative, tenuto conto che in difetto di
tali disposizioni la giurisdizione spetta al giudice ordinario, che
normalmente conosce delle controversie in materia di diritti
soggettivi [corsivi aggiunti, n.d.r.]» (cfr. Corte costituzionale, 30
dicembre 1987, n. 641).
La suddetta delimitazione legislativa dell'oggetto della
giurisdizione contabile - peraltro in linea con il tendenziale
abbandono del c.d. «criterio della causa petendi» per la
identificazione della competenza giurisdizionale (su cui si veda F.
Caringella, Il riparto di giurisdizione in base al criterio della
causa petendi, in Trattato di giustizia amministrativa. Il riparto di
giurisdizione, II ed., Milano, pag. 123; in giurisprudenza cfr. Cons.
di Stato, ad. plen. n. 1/2000) - ed il contestuale allineamento della
stessa con quella ordinaria ed amministrativa, giusta la omogenea
previsione di cui al secondo comma dell'art. 111 Cost., esclude in
limine quindi che la cognizione della Corte dei conti possa
estendersi aldila' dei confini espressamente stabiliti dal
Legislatore; ne discende, altresi', che i suddetti limiti si
estendono ai modi di esercizio della giurisdizione - anche in sede
istruttoria - nel rispetto delle medesime previsioni normative.
Alla luce di tale premessa ermeneutica - senza entrare nel merito
della nozione di «controllo» per la quali si rinvia, volendo, a G.
Berti e L. Tumiati, Controlli amministrativi (voce), ed S. Galeotti,
Controlli costituzionali (voce), in Enc. giur., X, pagg. 298 e ss.) -
deve essere interpretato, dunque, il gia' citato articolo 74 del T.U.
Corte dei conti. Rispetto alla relativa collocazione (Titolo II,
«Attribuzioni della Corte dei conti»; Capo V, «Attribuzioni
giurisdizionali»; Sezione IX, «Norme comuni») i mezzi istruttori
previsti dalla citata norma - ed i connessi, pur ampi, poteri del
p.m. - non possono che articolarsi entro i limiti stabiliti,
nell'ambito dell'ordinamento giuridico, dalla Costituzione e dalle
leggi (anche attraverso l'interpretazione resa da codesta ecc.ma
Corte).
Nel caso in esame, invero, tali previsioni - e conseguenti limiti
- sono quelle di cui ai gia' citati artt. 4 e 6 dello Statuto
speciale della Regione Siciliana, 70-bis del regolamento interno
dell'A.R.S. e - di riflesso - gli artt. 68, 122 e 103 della
Costituzione; nonche' lesi risultano - nella medesima prospettiva -
l'artt. 12 dello statuto speciale e gli artt. 5 e 116 della
Costituzione.
Quanto al merito della richiesta, e' opportuno richiamare in
questa sede il recente ammonimento di codesta ecc.ma Corte la quale -
ritenendo non sussistente in capo alla Corte dei conti (rectius, alla
Procura regionale) un «potere di controllo generalizzato e
permanente» - ha ritenuto che non spettasse allo Stato e, per esso,
al Procuratore regionale presso la sezione giurisdizionale della
Corte dei conti per la Regione Siciliana «emettere ordini di
esibizione diretti ai rappresentanti legali di tutti i gruppi
parlamentari costituiti presso l'Assemblea regionale Siciliana», in
quanto connotati da «genericita' soggettiva ed oggettiva», dunque
«sintomatica di attribuzioni esercitate in modo eccedente rispetto ai
confini tipizzati dall'ordinamento, si da produrre una menomazione
nella sfera presidiata dalle garanzie di autonomia della funzione
legislativa della regione».
Alla luce di tale considerazione deve essere interpretata,
invero, la predetta richiesta. Ed, in tal senso, non si puo' fare a
meno di rilevare come, nonostante la Procura regionale motivi la
stessa «per ragioni di giustizia» e la fondi «sull'accertamento di
una ipotesi di danno erariale ben specificata» - accertamento, per
vero, riservato alla potesta' giudiziaria del p.m. contabile e
prerogativa della medesima autorita' - cosi' riservandosi in via
esclusiva il sindacato sugli ambiti di utilizzabilita' degli atti
istruttori (sui predetti punti si veda all. 1, lett. a-f), la ratio
sottesa alla medesima richiesta documentale resta implicita e,
dunque, generica rispetto alle finalita' istruttorie cui sarebbe
preordinata.
Non e' dato riscontrare, infatti, in alcuno dei passaggi delle
note impugnate - assolutamente laconica la prima; solo parzialmente
articolata la seconda e, per lo piu', solo in quanto contraddittoria
rispetto alla replica dell'A.R.S. - il contenuto minimo essenziale
richiesto da codesta ecc.ma Corte per fondare la richiesta, aldila'
di possibili lesioni delle competenze regionali.
4. - Sospensione cautelare degli effetti degli atti impugnati:
perticulum in mora.
In conclusione, alla luce di tali ultime osservazioni, restano
ferme le considerazioni licenziate supra §2.1, circa la
incompatibilita' «soggettiva» tra la natura degli Enti de quibus
(A.R.S. e VI Commissione legislativa) e la normativa invocata a
sostegno della richiesta di produzione documentale nonche' (supra §2)
quelle relative alla incompatibilita' «oggettiva», relativamente al
rapporto tra attivita' svolta e sindacato giurisdizionale
(contabile).
Poste le suddette premesse - nelle quali si compendia ex se il
fumus boni iuris - risulta evidente come la produzione degli effetti
delle note della Procura regionale della Corte dei conti, prott. nn.
V2004/02654/GA/329641 e V2004/02654/GA/331032, determinerebbe una
grave lesione nel procedimento legislativamente previsto per la
modifica della Convenzione fra la Regione Siciliana e la C.R.I. per
la gestione del numero unico 118; invero costituendo il parere in
oggetto, come evidenziato supra, §2.1 e 2.2, elemento necessario per
l'integrazione della suddetta Convenzione - qualora il procedimento
istruttorio instaurato dalla Procura regionale dovesse interferire
con lo stesso, determinandone la sospensione o il rallentamento, ne
risulterebbe grave nocumento non solo per l'adeguata operativita' del
servizio de quo (la cui rilevanza civile e sociale e' in re ipsa) ma
anche per il corretto svolgimento delle funzioni dell'Ente regione.